De acordo com a coordenação da CPT em Goiás, é importante realizar este debate no meio acadêmico e valorizar produções científicas, como o artigo produzido pelo pesquisador Marcelo Scolari e Gabriel Medina, da Universidade de Brasília (UNB) e Marcelo Scolari, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária em Goiás (INCRA), no intuito de fortalecer a luta pela conquista e permanência na terra.
Com base no Censo Agropecuário, o artigo revela a importância da reforma agrária para o desenvolvimento da agricultura familiar no Brasil. Sem reforma agrária, 80% dos Agricultores Familiares terão dificuldades para se desenvolver.
Acesse o artigo na íntegra, em inglês, em anexo.
Confira o artigo expandido em português:
Resumo expandido
Caminhos para o desenvolvimento rural: a importância da reforma agrária
Gabriel da Silva Medinaa,
Marcelo Scolari Goschb,
Mauro Eduardo DelGrossic
a - Faculdade de Agronomia e Medicina Veterinária da Universidade de Brasília (UnB),
b - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) - Goiás,
c - Faculdade UnB Planaltina, Universidade de Brasília (UnB).
1. Introdução
Nas últimas décadas, houve avanços no reconhecimento da importância da agricultura familiar em todo o mundo (Lowder et al., 2016). Antes vistos como parte do problema da pobreza, os agricultores familiares são cada vez mais vistos como atores-chave em campanhas para melhorar a segurança alimentar e nutricional (Cao et al., 2016). Alguns países intensificaram seu apoio aos agricultores familiares, seja respondendo às demandas dos agricultores ou incluindo o desenvolvimento rural em suas agendas estratégicas (FAO, 2019). As políticas agrícolas começaram a dar suporte aos agricultores familiares no Brasil na década de 1990 (Grisa e Schneider, 2015). Essas políticas são em grande parte o resultado das demandas dos agricultores defendidas por meio de organizações representativas, como sindicatos de agricultores e movimentos sociais (Fernandes, 2014).
Seguindo a tendência internacional, o foco inicial no Brasil foi a modernização dos agricultores familiares por meio da adoção de novas tecnologias, integração do mercado nas cadeias de suprimentos de commodities agrícolas e profissionalização das práticas de gestão dos agricultores (Abramovay, 2012). A principal política agrícola para fomentar a modernização da agricultura familiar é o crédito rural subsidiado Pronaf, que foi criado em 1996 e hoje representa a principal política agrícola voltada para esse público.
O Brasil também começou recentemente a promover um caminho alternativo de desenvolvimento baseado em um novo paradigma de desenvolvimento rural, que promove cadeias curtas de abastecimento de alimentos como uma alternativa para integração de mercado (Hinrichs, 2000, Schneider, 2013). O Programa de Compra de Alimentos (Programa de Aquisição de Alimentos - PAA, criado em 2003) e o Programa de Alimentação Escolar (PNAE, modificado em 2009) figuram como a nova geração de políticas agrícolas voltadas para a criação de mercados agrícolas diretos para agricultores familiares (Grisa e Schneider, 2015).
Além dessas políticas agrícolas respondendo a paradigmas alternativos de desenvolvimento, simultaneamente, o Brasil também tem feito esforços para promover reformas estruturais. O mais relevante para este estudo é o programa de reforma agrária que visa atender às demandas de agricultores sem-terra e pequenos agricultores por acesso a terras agrícolas. Apesar de seus resultados contestados, cerca de 10% do país tem sido objeto de assentamentos rurais e quase um em cada cinco agricultores no Brasil é um agricultor assentado (Medina et al., 2015).
Este estudo buscou apreender as contribuições de cada uma das vias de desenvolvimento existentes para construir uma visão abrangente das possibilidades de desenvolvimento da agricultura familiar no Brasil.
2. Referencial teórico - Caminhos para o desenvolvimento da agricultura familiar e o contexto brasileiro
Há um consenso na literatura econômica mundial de que o desenvolvimento está relacionado à superação de barreiras que restringem a liberdade de ação dos indivíduos (Sen, 1999). O principal desafio na superação de barreiras é que isso geralmente implica na necessidade de reformas estruturais. A vontade política para reformas depende do apoio da população e de esforços para superar os atores que se opõem a essas reformas, o que pode levar a conflitos. Muitas reformas estruturais não são realizadas por falta de um ambiente político favorável, e as políticas acabam sendo direcionadas para ações mais superficiais, mas com menos oposição.
Uma barreira importante a ser enfrentada é a necessidade de reforma agrária para fornecer aos agricultores familiares a terra de que precisam para produzir (FAO, 2012). A reforma agrária é a solução proposta por organizações de agricultores como a Via Campesina, questão que enfrenta forte oposição de grandes agricultores e governos em todo o mundo (Karriem, 2009).
O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo e possui uma estrutura fundiária altamente concentrada, resultado de um processo histórico de ocupação por grandes fazendas de plantio promovido pelo regime de posse da terra das Sesmarias durante o colonialismo. Seguiu-se a exclusão dos menos afluentes da possibilidade de possuir terras pela Lei de Terras de 1850.
Em resposta à crescente demanda por reforma agrária em todo o país, o governo nacional foi forçado a criar assentamentos rurais na década de 1980. Assim, a partir de meados da década de 1980, os assentamentos rurais foram constituídos em todos os estados da federação de forma lenta e irregular (Bergamasco, 1997). Na década de 1990, o Pronaf foi lançado como a primeira política voltada para os agricultores familiares e, na década de 2000, pela primeira vez, o governo tinha uma definição legal de agricultura familiar. Ao mesmo tempo, um esforço maior foi iniciado para assentar os agricultores sem-terra em assentamentos rurais (DelGrossi e Marques, 2015).
No governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), 540 mil famílias foram assentadas. No governo Lula (2003-2010), havia mais 614 mil famílias assentadas e no governo Dilma (2011-2016), outras 133 mil famílias foram assentadas (INCRA, 2020). Atualmente, todo o país possui mais de 9.400 áreas de assentamento, cobrindo quase 88 milhões de hectares, onde vivem e trabalham 973.000 famílias assentadas (INCRA, 2020).
Apesar do grande esforço de reforma agrária do Governo Federal em parceria com diversos governos estaduais, os resultados foram fortemente criticados (Girardi e Fernandes, 2008). Especialistas afirmam que, ao invés de uma política de reforma agrária propriamente dita, o Brasil tem promovido uma política de assentamentos para apaziguar conflitos no campo, o que não reduziu a concentração fundiária (Binkowski, 2018, Heredia et al., 2013).
Algumas das políticas agrícolas de apoio à agricultura familiar foram desmanteladas com o fechamento do Ministério do Desenvolvimento Agrário em 2016 (Leite et al., 2018). Atualmente, pode-se dizer que há pouco apoio no Brasil para a reforma agrária e para o estabelecimento de caminhos eficazes para o desenvolvimento da agricultura familiar (Marchetti et al., 2020). Os governos avançaram nos últimos 25 anos, mas com claras limitações nas reformas estruturais (Vergara-Camus e Kay, 2017). A concentração fundiária continua sendo um desafio para os caminhos de desenvolvimento adequados à diversidade de agricultores familiares do país.
3. Métodos
O censo agropecuário foi utilizado como indicador dos fatores-chave que determinaram os caminhos de desenvolvimento dos agricultores familiares. Os resultados do novo Censo de 2017 foram comparados com o último de 2006.
Com base na revisão bibliográfica em vias de desenvolvimento procuramos na base de dados do IBGE o máximo de indicadores adequados para cada abordagem de desenvolvimento. Para a via da modernização centrada na integração em cadeias de fornecimento de mercadorias, os parâmetros mais adequados disponíveis foram a integração do mercado e acesso ao crédito (Pronaf). Para o novo caminho de desenvolvimento centrado em cadeias curtas de abastecimento e mercados alternativos, os parâmetros mais adequados eram a filiação dos agricultores em cooperativas e a produção orgânica. Finalmente, para avaliar os desafios estruturais, os parâmetros selecionados referem-se à propriedade da terra (proprietário-ocupante com título de propriedade) e tamanho da terra (fazenda maior que um módulo fiscal).
4. Resultados
4.1. Caminho da modernização
4.1.1. Conhecimentos existentes
A abordagem de modernização centra-se em permitir aos agricultores familiares envolver-se com as cadeias de abastecimento do agronegócio por meio da integração de atividades como a avicultura, suinocultura e pecuária leiteira com contratos, além de produtores que cultivam commodities como soja por meio de contratos de troca com empresas multinacionais (Souza e Buainain, 2013).
A modernização é uma visão dominante em setores com grande influência política, tais como o Ministério da Agricultura (MAPA) e grandes sindicatos de agricultores como a Confederação Nacional de Agricultura (CNA, 2018). As explorações agrícolas familiares são vistas como pequenas empresas rurais que devem ser geridas profissionalmente. De acordo com esta abordagem, não há diferença entre grandes e pequenos agricultores para além do tamanho da terra e, por conseguinte, não deve ser feita qualquer distinção de tratamento. No Brasil, a primeira geração de políticas agrícolas orientadas para a agricultura familiar centra-se principalmente no paradigma da modernização através da promoção do crédito rural subsidiado, o Pronaf.
4.1.2. Alcance
O Censo de 2017 revelou que 57,86% dos agricultores familiares no Brasil são integrados nos mercados, enquanto 42,14% declararam não comercializar os seus produtos agrícolas. O Sul é a região com melhor mercado integrado, com 80,69% dos agricultores familiares apresentando-se para comercializar sua produção agrícola, enquanto o Nordeste e parte do Norte são as regiões com menor integração nos mercados agrícolas (Fig. 2a). Estes dados mostram que quase metade dos agricultores familiares no Brasil realizam uma agricultura para consumo familiar e não estão integrados nas cadeias de abastecimento do agronegócio.
Os agricultores familiares que se beneficiam da principal política de modernização (o
crédito Pronaf), representou 12,77% do total dos agricultores familiares em 2006 e 6,93% em 2017. O Sul é a região com melhor desempenho, com 18,25% dos agricultores familiares tendo acesso aos créditos subsidiados do governo (Fig. 2b).
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a. Integração dos agricultores familiares no mercado - 2017 |
b. Acesso dos agricultores familiares a crédito - 2017 |
Fig. 2. Descrição espacial ao nível municipal da integração dos agricultores familiares no mercado (2a) e o acesso ao crédito como principal promotor da política agrícola de modernização (2b), de acordo com o Censo Agropecuário 2017 (IBGE, 2019).
Tomando a integração do mercado e o acesso ao crédito Pronaf como aproximação da realidade, estimamos que o caminho da modernização abrange cerca de 10% dos agricultores familiares no Brasil. O principal desafio da abordagem da modernização seria aumentar a integração do mercado nas regiões Norte e Nordeste (Fig. 2a) para alargar a cobertura do Pronaf para além da região Sul (Fig. 2b). Há também o desafio de permanecer nos mercados de mercadorias ao longo do tempo, dado o crescente aumento na escala de produção e de normas técnicas para continuar a ser competitivo.
4.2. Caminho do desenvolvimento rural
4.2.1. Conhecimentos existentes
A nova via de desenvolvimento rural explora as possibilidades de conectar os agricultores familiares a canais alternativos de comercialização, onde os agricultores vendem diretamente aos consumidores finais (Hinrichs, 2000). Os mercados diretos são vistos como um meio de evitar a competição com a agricultura corporativa nas cadeias de suprimentos de commodities agrícolas convencionais.
Para promover mercados agrícolas diretos, o governo brasileiro promoveu uma nova geração de políticas agrícolas criando novos mercados por meio de programas de compras governamentais (Grisa e Schneider, 2015). Essa abordagem ganhou força em 2003 com a criação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e em 2009 com ajustes feitos no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) levando escolas de todo o país a gastar pelo menos 30% de seu orçamento em refeições com alimento fresco produzidos por agricultores familiares locais (Oliveira et al., 2018).
4.2.2. Alcance
Para estimar o alcance do Novo Paradigma de Desenvolvimento, selecionamos as seguintes variáveis do Censo Agropecuário: 1. Membro da cooperativa, uma vez que os agricultores têm maior chance de comercialização com programas de compras governamentais se pertencerem a cooperativas e 2. Produção orgânica, já que os mercados orgânicos representam um dos principais mercados diretos disponíveis para os agricultores.
Os dados do Censo Agropecuário mostram que a proporção de famílias de agricultores membros de uma cooperativa cresceu de 5,45% em 2006 para 10,58% em 2017. O Sul era a região com melhor desempenho, com 37,26% dos agricultores familiares pertencentes a cooperativas, enquanto o Norte e o Nordeste tinham níveis muito baixos de agricultores familiares com cooperativas (Fig. 3a).
Por outro lado, apenas 1,26% dos agricultores familiares brasileiros participam nos mercados orgânicos e este número tem vindo a diminuir desde o último Censo - 2006. O Sudeste foi a região com melhor desempenho, com 2,06% dos agricultores familiares que produzem e comercializam produtos orgânicos, enquanto no Nordeste, este valor foi de 0,73% (Fig. 3b).
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a. Membros de cooperativas entre os agricultores familiares - 2017 |
b. Produção orgânica entre os agricultores familiares - 2017 |
Fig. 3. Descrição espacial ao nível municipal da participação dos agricultores familiares em cooperativas (3a) e produção orgânica (3b), de acordo com o Censo Agropecuário de 2017 (IBGE, 2019).
Esses indicadores permitem uma estimativa inicial de que potencialmente cerca de 10% dos agricultores familiares podem acessar mercados diretos e se beneficiar do Novo Caminho de Desenvolvimento. Estes tendem a ser os agricultores mais bem organizados sediados em regiões onde os consumidores têm maior poder de compra. Os agricultores que se beneficiam destes mercados tendem a ser os que têm capital para investir e satisfazer as expectativas dos consumidores em termos de qualidade, acesso, e frequência de entrega do produto.
4.3. Caminho dos desafios estruturais
4.3.1. Conhecimentos existentes
A necessidade de enfrentar os desafios estruturais que impedem o desenvolvimento dos agricultores familiares tem sido negligenciada na política brasileira e também por parte da comunidade científica (Lerrer e Forigo, 2006). Como resultado, cerca de 80% dos agricultores familiares no país permanecem sem ser alcançados pelas atuais abordagens de desenvolvimento voltadas para este segmento. Esses agricultores enfrentam restrições estruturais ao seu desenvolvimento, como a falta de acesso à terra para a produção agrícola e a falta de direitos de posse da terra. Os agricultores familiares precisam de apoio para superar essas barreiras estruturais que dificultam seu desenvolvimento, bem como o acesso a políticas agrícolas direcionadas que atendam às idiossincrasias de seu sistema de produção. É fundamental promover um melhor acesso à terra como meio de atender às demandas das famílias sem-terra em todo o país, para aumentar as áreas agrícolas das pequenas propriedades no Nordeste e para titulação de terras no Norte (Monteiro et al., 2019).
4.3.2. Alcance
De acordo com o Censo Agropecuário de 2017, cerca de 80% dos agricultores familiares possuem título de terra, mas 20% não possuem as terras que cultivam ou permanecem sob regime de posse informal, o que dificulta investimentos de longo prazo em suas propriedades. Em regimes de posse de terra precários, entre os agricultores familiares, o Censo de 2017 identificou 219.478 (5,63% do total) agricultores concessionários; 183.533 (4,70% do total) agricultor comandatário; 111.226 (2,85% do total) arrendatários; 88.643 (2,27% do total) produtores parceiros; 83.433 (2,14% do total) fazendeiros ocupantes, principalmente em terras públicas; e 54.394 (1,39% do total) agricultores sem-terra. Agricultores familiares sem título de terra são encontrados em todo o país (Fig. 4a).
Em 2017, apenas 23,77% dos agricultores familiares tinham mais de um módulo fiscal, enquanto 76,23% tinham até um módulo fiscal, que é o tamanho mínimo de terra que um agricultor deve ter para ter um negócio financeiramente viável. A maior proporção de pequenas propriedades com menos de um módulo fiscal (minifúndios) está na região Nordeste, onde quase 90% das propriedades familiares são muito pequenas para serem viáveis (Fig. 4b). Esse número é particularmente relevante, pois quase metade (47,18%) dos agricultores familiares brasileiros vivem na região Nordeste.
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a. Família proprietária - agricultores com título de terra - 2017 |
b. Agricultores familiares com propriedades maior que um módulo fiscal - 2017 |
Fig. 4. Descrição espacial ao nível municipal da situação fundiária dos agricultores familiares (4a) e tamanho das propriedades (4b), de acordo com o Censo Agropecuário de 2017 (IBGE, 2019).
Esses dados revelam a importância da reforma agrária em fornecer mais terra para pequenos agricultores, reconhecer (com título de terra) agricultores sob regimes informais de posse de terra e dar aos agricultores sem terra acesso a terras agrícolas.
Tomando a posse e o tamanho da terra como uma aproximação da realidade local, estimamos que cerca de 80% dos agricultores familiares brasileiros enfrentam desafios estruturais para o seu desenvolvimento e não são alcançados pelos atuais caminhos de desenvolvimento. Entre os maiores desafios estão a regularização fundiária, principalmente no Norte (Fig. 4a), e a reforma agrária para dar acesso à terra aos pequenos agricultores, principalmente no Nordeste (Fig. 4b). Os dados oficiais do Censo de 2017 revelaram que a reforma agrária beneficiaria diretamente 2.970.994 agricultores familiares que vivem sob um único módulo fiscal (73,23% do total de agricultores familiares no Brasil), 83.433 agricultores familiares que vivem em terras públicas em regime de posse informal (2,14% do total ) e 54.394 agricultores sem terra (1,39% do total).
5. Conclusão
O reconhecimento da importância da agricultura familiar tem sido uma conquista importante em todo o mundo, levando aos esforços contemporâneos para identificar caminhos promissores de desenvolvimento rural. No Brasil, a década de 1990 foi marcada pela busca do paradigma da modernização promovido por meio de políticas agrícolas como o crédito subsidiado. Os anos 2000 foram prodigiosos na concepção de um caminho alternativo de desenvolvimento rural baseado em cadeias curtas de abastecimento alimentar. Passados mais de 20 anos desde o início dos esforços do governo para apoiar a agricultura familiar, agora é possível medir algumas conquistas, mas também as limitações dessas abordagens. Com base em dados oficiais do Censo Agropecuário, estima-se que o caminho da modernização atinge cerca de 10% dos agricultores familiares brasileiros e o novo caminho do desenvolvimento rural pode beneficiar potencialmente outros 10%.
Os 80% restantes dos agricultores familiares brasileiros permanecem relativamente marginais aos benefícios das principais abordagens de desenvolvimento promovidas pelo governo brasileiro. Os dois principais desafios a serem enfrentados são: 1. Superar as restrições estruturais enfrentadas pelos agricultores, como o acesso a terras produtivas, que requer reformas agrárias radicais, e 2. Promover políticas agrícolas dedicadas que abordem as idiossincrasias dos diversos sistemas de produção dos agricultores. Haverá pouco progresso na região Nordeste do Brasil até que a reforma agrária ocorra e o desenvolvimento sustentável da Amazônia não será alcançado sem o apoio aos sistemas de produção tradicionais locais (Medina e Barbosa, 2015, Pacheco, 2012).
6. Referências
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